Nawaf Salam chega a Washington com uma equação mais difícil do que apenas um pedido de apoio dos EUA. O Primeiro-Ministro libanês procura pressionar Israel, impedindo uma maior expansão da área ocupada no Sul, revivendo um lento processo de negociação e preparando-se para o período pós-UNIFIL. Por outro lado, a administração dos EUA deveria reduzir a discussão para três questões muito mais diretamente relacionadas com o funcionamento do Estado libanês: as armas Hezbollah, o papel exclusivo do exército nas fronteiras e a criação de um mecanismo capaz de impedir um incidente local de desencadear um novo confronto.
O encontro planejado com o secretário de Estado Marco Rubio vem assim no cruzamento de duas agendas que não se fundem completamente. Beirute quer garantias de comportamento israelita antes de poder avançar mais no Sul. Washington espera que o Líbano transforme o princípio da soberania estatal em disposições concretas. Entre os dois é um território onde o exército libanês deve implantar, onde Israel mantém posições e conduz operações, e onde Hezbollah se recusa a considerar seu desarmamento como uma condição prévia independente para a retirada de Israel.
De Nova Iorque para Washington, uma mudança de registro
Em Nova Iorque, Nawaf Salam defendeu uma doutrina relativamente clara perante as Nações Unidas. O Estado tem de recuperar o controlo do seu território, o Líbano tem de obter a retirada de Israel e as decisões sobre a guerra e a paz devem ser tomadas pelas instituições. A sequência de Washington está mais operacional. Já não se trata apenas de definir princípios, mas de determinar como podem ser aplicados.
A visita chega num momento em que o processo de negociação libanês-israelense mostra sinais de falta de ar. A perspectiva de uma nova reunião permanece incerta. Em particular, Beirute espera saber quando poderia ser realizada uma oitava sessão de negociação e se poderiam ter lugar discussões militares com as partes nos Estados Unidos. Vários cenários estão circulando, mas nenhum calendário firme ainda havia sido comunicado no Líbano antes do deslocamento de Salam.
Esta incerteza é agravada pelo calendário israelita. As eleições legislativas marcadas para 27 de Outubro aproximam Israel de um momento em que as decisões de segurança podem ser fortemente influenciadas pela política interna. Em Beirute, portanto, alguns temem que a janela disponível para relançar as negociações em breve se feche.
Ao mesmo tempo, as operações israelitas prosseguem no Sul. A possibilidade de uma extensão da área controlada pelo exército israelita é uma das principais preocupações libanesas. O problema já não é apenas greves pontuais. Trata-se da possível transformação de certas posições militares em acordos territoriais mais sustentáveis.
É neste contexto que Salam deve perguntar a Rubio o que Washington está preparado para fazer para impedir tal desenvolvimento.
Primeiro arquivo: O tempo joga contra o status quo em armas
De acordo com informações recolhidas sobre a preparação do encontro, a primeira mensagem americana deve dizer respeito às armas Hezbollah.
Há meses que as autoridades libanesas apontam para o risco de confrontação interna para explicar a prudência com que lidam com esta questão. O argumento não é infundado. O desarmamento de uma organização com uma importante base política, social e militar não pode ser tratado como uma mera operação administrativa. Uma decisão tomada sem um acordo político suficiente poderia conduzir a uma crise grave.
Mas Washington consideraria que a prudência não pode se tornar um princípio permanente do governo.
A ideia americana é simples: o que pode ser aceito como justificação temporária arrisca, ao longo do tempo, minando o próprio princípio que Beirute afirma querer restaurar. Se o Estado declara que deve dispor sozinho da decisão militar, mantendo indefinidamente uma situação em que outra força retém suas armas e autonomia estratégica, o fosso entre princípio e realidade torna-se cada vez mais difícil de defender.
O problema, visto de Washington, não seria apenas militar. Trata-se da definição de soberania libanesa. Enquanto dois centros de decisão puderem coexistir em questões de guerra e segurança, os parceiros estrangeiros continuarão a questionar a capacidade do Estado de cumprir os seus compromissos.
Esta leitura vem diretamente contra a do Hezbollah. Naim Kassem mais uma vez associou qualquer discussão sobre armas à retirada de Israel, ao regresso dos habitantes e à situação no Sul. O partido se recusou a estabelecer o desarmamento como condição prévia, enquanto Israel manteve posições no território libanês e continuou suas operações.
Por conseguinte, a divergência já não diz respeito apenas ao destino final. Trata da sequência de etapas.
Beirute gostaria de ver os progressos de Israel em tornar politicamente possível tratar gradualmente a questão das armas. Washington deseja ver ações libanesas suficientemente tangíveis para convencer Israel a se retirar. Israel, por sua vez, liga sua retirada a garantias de controle sobre o território pelo exército libanês.
Todos se pedem para começar.
Dilema Salam: soberania sem confronto interno
Para Nawaf Salam, o desafio é defender simultaneamente duas ideias que podem entrar em tensão. A primeira é que o Estado deve recuperar o monopólio das armas e da decisão militar. A segunda é que esta restauração não pode levar a uma guerra interna.
O Primeiro-Ministro já defendeu o princípio de um único Estado com poderes para negociar em nome do Líbano. O Ministro dos Negócios Estrangeiros, Youssef Raggi, também insistiu no regresso da decisão ao governo. Ele acredita que a recusa de Hizbullah em discutir a concentração de armas nas mãos do Estado torna o processo particularmente difícil.
Mas a doutrina não é suficiente para criar um calendário.
Washington deve, portanto, procurar saber não só o que o governo quer alcançar, mas como pretende fazê-lo. Que medidas podem ser tomadas sem confronto? Que papel deve desempenhar o diálogo político? O que o exército pode fazer? Que sectores devem ser prioritários? E acima de tudo, que compromissos pode o Estado assumir, dos quais certamente poderá fazer cumprir?
É neste terreno que o encontro com Rubio pode tornar-se mais difícil do que uma troca clássica de soberania. Ambos os funcionários podem concordar com o princípio geral, ao mesmo tempo que divergem profundamente na velocidade da sua aplicação.
Segundo caso: Washington quer o exército sozinho nas fronteiras
A segunda mensagem esperada é mais clara. Washington acredita que a segurança das fronteiras deve ser da exclusiva responsabilidade do exército libanês e das instituições estatais.
Esta posição vai além da mera divisão do trabalho no terreno. Corresponde a um conceito de Estado libanês para o período seguinte à estabilização da frente. O exército não deve ser apenas uma força adicional presente ao lado de outros atores. Deve tornar-se a autoridade militar de referência.
Esta distinção é fundamental. Adicionar soldados ao Sul não regula nada se várias estruturas simultaneamente retêm suas próprias cadeias de comando e suas próprias capacidades de ação. O modelo procurado por Washington baseia-se, portanto, numa responsabilidade identificável: quando ocorre um incidente na fronteira, apenas uma instituição libanesa deve poder responder por ele.
Esta abordagem também explica as reservas americanas que podem surgir em torno de algumas propostas pós-UNIFIL. Beirute procura uma presença internacional capaz de acompanhar o exército, acompanhar a situação e documentar violações. Mas Washington não gostaria de ver um mecanismo que criasse uma nova multiplicidade de centros de decisão.
O debate, portanto, não se concentra apenas na nacionalidade dos soldados que poderiam substituir os pacificadores. Trata-se das suas competências.
Uma força internacional pode observar, verificar, facilitar contactos ou apoiar logisticamente o exército. Na opinião americana, não deve substituir o Estado no exercício da soberania.
É precisamente aqui que o processo pós-UNIFIL se torna institucional e militar.
Após UNIFIL, aproxima- se uma emergência
O mandato da UNIFIL deverá terminar no final do ano. O Líbano enfrenta um problema imediato com este prazo. Não basta decidir que outra força tomará o seu lugar. Um novo quadro internacional exige um quadro jurídico, político e operacional.
Beirute quer evitar o vácuo. O exército libanês tem de poder continuar a sua implantação ao sul do rio Litani, mas os seus recursos e sensibilidade tornam desejável que as autoridades mantenham o apoio internacional.
Youssef Raggi pretende discutir em Washington a possibilidade de uma força internacional para suceder a UNIFIL. Os esforços para simplesmente alargar a actual missão não foram bem sucedidos. Então temos que pensar em outra fórmula.
No entanto, a substituição da UNIFIL não pode ser resolvida por um simples acordo bilateral. As disposições em vigor baseiam-se nas decisões do Conselho de Segurança. O seu desaparecimento e a sua substituição levantam necessariamente a questão de um novo mandato internacional.
Então temos que definir o que essa força faria. Ela observaria a Linha Azul? Ela verificaria o destacamento do exército? Documentaria as violações? Participaria na verificação da ausência de armas não estatais em determinadas áreas? Teria o seu próprio meio de intervenção ou estaria limitado a um papel de controlo?
Essas perguntas determinarão a realidade do dispositivo muito mais do que seu nome.
Terceiro arquivo: impedir que um incidente local se torne uma guerra
O terceiro foco esperado nas discussões é a coordenação entre as partes. Experiência recente mostrou que um incidente limitado pode rapidamente adquirir uma dimensão muito maior quando os canais de comunicação são insuficientes.
O episódio de Deir Mimas é citado como um exemplo dessa vulnerabilidade. Teria demonstrado a necessidade de um mecanismo de coordenação internacional que permita às partes libanesas e israelitas fornecerem rapidamente as informações necessárias quando ocorrer um incidente.
O objectivo não é obviamente criar uma relação política normal entre Beirute e Israel. É um mecanismo de prevenção militar. Numa área onde várias forças operam nas proximidades, alguns minutos podem separar o desprezo de uma resposta.
Uma explosão, um movimento militar mal interpretado ou uma presença considerada suspeita podem desencadear um ataque. Isso leva a uma resposta ou mobilização. O incidente local torna-se então uma crise política ou mesmo um confronto.
O regime proposto deve, por conseguinte, permitir uma verificação rápida do que aconteceu antes de cada parte elaborar a sua resposta às suas próprias informações.
As equipas de coordenação dos Estados Unidos já desempenharam um papel na gestão de certos incidentes. Mas Washington parece considerar que a intervenção pontual já não é suficiente. Um mecanismo deve ser suficientemente rápido e identificável para funcionar sistematicamente.
A diferença é importante. A mediação de emergência depende da disponibilidade e da boa vontade dos actores no momento da crise. Um mecanismo permanente cria procedimentos: que exige quem, dentro do prazo, que informações são fornecidas e que autoridade pode solicitar verificação de campo.
No sul do Líbano, essa arquitetura pode se tornar tão importante quanto as próprias posições militares.
O nó de « verificação »
Outra palavra-chave por detrás da coordenação é a verificação.
Israel não só quer ouvir que o exército libanês está a mobilizar-se. Deseja poder verificar que as zonas em causa já não contêm caças ou armas Hezbollah. O Líbano, por seu lado, não quer que um mecanismo de controlo se torne um meio pelo qual Israel possa decidir unilateralmente se o Estado cumpriu os seus compromissos.
Daí a procura de uma fórmula de terceiros.
Essa questão se reflete nas discussões sobre « áreas experimentais ». O princípio seria aplicar as disposições a um sector específico: retirada de Israel, destacamento do exército libanês, verificação da situação de segurança e eventual extensão do modelo.
No papel, o método parece pragmático. Permite que um acordo em pequena escala seja testado antes de se estender. No terreno, enfrenta imediatamente o problema da ordem de operações.
Israel exigiria progresso no controle do território e na ausência de armas Hezbollah antes de expandir sua retirada. O Líbano respondeu que o exército não podia exercer plenamente sua soberania sobre um território ocupado.
O mecanismo para resolver o problema acaba replicando o problema.
Beirute quer que Washington fale com Israel também
Nawaf Salam não só viaja para Washington para receber uma lista de pedidos. O Líbano tenciona apresentar as suas próprias exigências.
O primeiro é impedir Israel de expandir a área que controla no Sul. As preocupações são tanto maiores quanto algumas operações israelenses parecem visar posições e alívios considerados estratégicos.
A segunda diz respeito à retirada. Beirute quer que os progressos necessários no Líbano sejam acompanhados de um calendário israelita suficientemente claro. Desta forma, o governo procura emergir de uma lógica em que os títulos libaneses seriam precisos enquanto as contrapartes permaneceriam condicionadas.
O terceiro diz respeito às garantias. Uma área entregue às Forças Armadas libanesas não pode funcionar como um teste credível se as forças israelitas puderem regressar a qualquer momento. Por conseguinte, o Líbano espera que Washington actue como garante.
Finalmente, Beirute quer manter uma presença internacional após a UNIFIL. Não para substituir o exército, mas para ter uma testemunha externa e um mecanismo capaz de reduzir o risco de confronto.
É sobre estes quatro pontos que Salam pode procurar reequilibrar a discussão.
Um caso libanês relegado pela guerra com o Irão
A dificuldade adicional vem da hierarquia das prioridades americanas. O Líbano já não ocupa o mesmo lugar na agenda de Washington que nas primeiras fases das negociações.
A confrontação com o Irão, o Estreito de Ormuz, as questões petrolíferas e a segurança regional concentram-se agora em grande parte na atenção americana. Donald Trump não mencionou o Líbano em seu discurso à Assembleia Geral da ONU.
Esta ausência não significa que Washington abandonou o ficheiro. O processo para o Líbano e Israel permanece. Continuam os contactos militares. Os Estados Unidos continuam a ser essenciais para qualquer fórmula de verificação ou garantia.
Mas o método americano parece ter mudado. Após um período de forte impulso diplomático, Washington parece ser mais controlável, exercendo pressão e esperando que as partes clarifiquem suas posições.
A reunião Salam-Rubio torna-se assim um teste de investimento que os Estados Unidos ainda estão dispostos a dedicar à questão.
Três candidaturas dos EUA, três candidaturas libanesas
A discussão pode, finalmente, ser resumida por dois conjuntos de três requisitos.
Washington esperaria de Beirute verdadeiros progressos na questão das armas, a consagração do exército como a única autoridade militar nas fronteiras e a criação de um mecanismo de coordenação para evitar a escalada.
Beirute aguarda pressão de Washington contra a extensão da ocupação israelita, garantias de retirada e um acordo internacional capaz de acompanhar o exército no período pós-UNIFIL.
Ambas as ordens do dia não são incompatíveis. No entanto, eles enfrentam a mesma pergunta: quem faz o primeiro gesto?
Sem a retirada de Israel, o governo libanês tem menos espaço político para avançar com armas. Sem progressos em matéria de armas, Israel afirma que não tem as garantias necessárias para se retirar. Sem um mecanismo de verificação aceite por ambas as partes, cada uma pode contestar os compromissos da outra.
Marco Rubio e Nawaf Salam não só discutirão uma nova reunião diplomática. Devem determinar se ainda existe uma sequência capaz de quebrar esta circulação.
Em Washington, o Líbano procura menos apoio do que apoio mecânico. Um passo israelita, um passo libanês, uma verificação e depois um novo passo. Se este mecanismo não for encontrado, as negociações poderão permanecer suspensas enquanto, no terreno, os factos continuam a preceder a diplomacia.
